Wznowienie ogólnego postępowania administracyjnego - Grzegorz Krawiec

Ze Wstępu :

1. Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, na podstawie którego adresat może nabyć określone uprawnienia. Jest więc zainteresowany w stabilno­ści stosunku prawnego ukształtowanego tym rozstrzygnięciem. Jeżeli decyzja staje się ostateczna, wówczas wiąże nie tylko stronę, ale i organ administracji publicznej, który ją wydał.
Nawet jeżeli decyzja administracyjna jest nieprawidłowa, to i tak obowiązuje, póki nie zostanie wzruszona w zgodzie z przepisami prawa (tzw. domniemanie ważności). Wiąże ona adresata oraz organ, który ją wydał.
Nieprawidłowość oznacza, iż postępowanie lub decyzja obarczone są wadą. Przyczynę istnienia nieprawidłowości wyjaśnia S. Kasznica: „prawo wcielają w życie urzędnicy, a oni - jak zwykle ludzie - aż nadto często popełniają błędy, bywają niedbali, postępu­ją samowolnie, nie zawsze są bezinteresowni i - co - najgorsze - ulegają wpły­wom politycznym, naginają prawo do wymagań partyjnych. Konieczne są przeto urządzenia i środki prawne dla ochrony prawa publicznego, które by zapobiegały czynom bezprawnym a przynajmniej usuwały lub łagodziły ich szkodliwe następstwa". Mimo tej skrajnej oceny zgodzić się należy, że nieprawidłowości zależą m.in. od pracownika organu pracującego nad wydaniem decyzji; podkreślić jednak należy, że mogą być one skutkiem innych czynników.
Wady mogą być nieistotne, inne z kolei mogły wpłynąć na postępowanie admi­nistracyjne lub treść decyzji w taki sposób, że konieczne staje się wycofanie takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (mają więc charakter istotny).
Zróżnicowanie wad powoduje, że system weryfikacji takiej decyzji nie jest jednolity.
Budując system weryfikacji wadliwej decyzji ostatecznej, koniecznym staje się po­godzenie z jednej strony praw nabytych adresata decyzji, a z drugiej - jej nieprawi­dłowości. Wypracować należy więc w tym zakresie kompromis.
Decyzję wadliwą, w zależności od charakteru wady, można wyeliminować z obrotu prawnego (kasa­cja), bądź przeprowadzić ponowne postępowanie administracyjne wolne od wad.

Przedmiot pracy obejmuje instytucję wznowienia postępowania; przyczyny wznowienia, określone w art. 145 § 1 i 145a k.p.a. nie skutkują kasacją dotych­czasowej decyzji, lecz ponownie przeprowadzonym postępowaniem, w wyniku którego powtórnie przeprowadza się czynności procesowe.

Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego winna być traktowana jako sytuacja, w której wyjątkowo można wzruszyć trwałą decyzję administracyjną. Przedmiotem ponownego badania jest próba ustalenia, okoliczności warunkują­cych wznowienie, określonych odrębnie w poszczególnych punktach art. 145 § 1 oraz w art. 145a k.p.a. Postępowanie administracyjne, w którym wystąpiły okoliczności określo­ne w art. 145 § 1 i 145a k.p.a. kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W związku z tym rozważania zawarte w niniejszej pracy ograniczać się muszą do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Jest to „postępowanie w sprawach, w których organ jest uprawniony i zobowiązany do wydania - na podstawie prawa powszechnie obowiązującego - władczego orzeczenia (aktu ad­ministracyjnego) ustalającego wzajemne prawa i obowiązki". Nie wyjaśnia to jednak wszystkich problemów.
Definicja taka nie określa bowiem, o jakie kon­kretnie postępowanie chodzi. „Władcze orzeczenie ustalające wzajemne prawa i obowiązki" to decyzja administracyjna. Jednakże może być ona wydana za­równo w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniach szczególnych (co do zasady). Rozważania zamieszczone w niniejszej pracy od­noszą się do ogólnego postępowania administracyjnego, a więc postępowania jurysdykcyjnego, regulowanego w przepisach Kodeksu postępowania admini­stracyjnego, a także w przepisach innych aktów normatywnych, które odsyłają do przepisów Lp.a. (art. 5 § 1 k.p.a.). Takie ograniczenie spowodowane jest m.in. tym, że postępowanie ogólne „jest postępowaniem standardowym, na pod­stawie którego załatwiana jest zdecydowana większość spraw indywidualnych obywateli". W tym kontekście podkreślenia wymaga, że uwagi dotyczące pod­staw wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 i 145a k.p.a. będą mieć odpowiednie zastosowanie do wznowienia postępowania podatko­wego na podstawie art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej.

2. Podstawową przesłanką wyboru tematu pracy jest praktyczna i teoretyczna doniosłość problemu.
W pracach organów administracji publicznej zdarza się bowiem wystąpienie okoliczności skutkujących wznowieniem postępowania.
Najczęściej organ administracji publicznej ma do czynienia ze sfałszowanymi dowodami, brakiem udziału strony w postępowaniu, nowymi okolicznościami faktycznymi lub nowymi dowodami. Wielokrotnie organy administracji pu­blicznej stoją przed wieloma problemami związanymi z tą instytucją. Niniejsza praca ma na celu wyjaśnienie wielu problemów pojawiających się w praktyce administracyjnej. Niemniej jednak jest to również znaczący problem teoretycz­ny: wznowienie postępowania administracyjnego należy rozpatrywać w związ­ku z zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Przyczyny owe w znaczący sposób wpływają na stabilizację stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną.

3. W niniejszym opracowaniu wykorzystano istniejącą literaturę z zakresu postępowania administracyjnego.
Są to podręczniki, komentarze, artykuły, studia itd. Chodzi tu o prace dotyczące współczesnych, jak i przedwojennych rozwiązań prawnych. Przede wszystkim jest to literatura polskojęzyczna. Sięgnięto również do prac niemieckojęzycznych - głównie austriackich, ale także niemieckich.
Niezbędne jest również - ze względu na istotę niektórych przyczyn - skorzystanie z dorobku innych nauk prawnych, np. nauki prawa i postępowania karnego. Chodzi tu przede wszystkim o komentarze, podręczniki, monogra­fie i artykuły naukowe.
W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego w szerokim zakresie wykorzystuje się dorobek nauki postępowania cywilnego (w mniejszym nauki prawa cywilnego), w niewielkim zaś stopniu można spo­tkać odwołania do nauki prawa i postępowania karnego.
Uwzględniać przy tym należy specyfikę jednej i drugiej dziedziny. Problem jednak pozostaje otwarty i wymaga dalszych badań, w których nie można pominąć teorii prawa.
Uwzględnienia wymaga także orzecznictwo sądów polskich, głów­nie administracyjnych (w tym przedwojennego Najwyższego Trybunału Administracyjnego), Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego.

4. Przedmiotem pracy są przyczyny wznowienia postępowania, wskazane w art. 145 § 1 i 145a k.p.a. Podkreślić należy, iż w pewnym sensie rozprawa ta stanowi kontynuację rozważań na temat wznowienia postępowania, zawartych w pracy:
„Wydanie decyzji w wyniku fałszywych dowodów lub przestępstwa jako podstawa wznowienia ogólnego postępowania administracyjnego" (Wyd. WSZiM Sosnowiec, 2006); w pracy tej skoncentrowałem się jednak na dwóch przesłankach wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 i 2). Siłą rzeczy, nie­które zagadnienia dotyczące instytucji wznowienia postępowania w ogóle zo­stały w niej omówione szczegółowo. W pracy, którą Czytelnik ma przed sobą, znaleźć można rozbudowane i rozwinięte wątki, poruszone we wskazanej mo­nografii. W szczególności odnosi się to do zasady trwałości decyzji administra­cyjnej, rozważań na temat przesłanek i przyczyn wznowienia postępowania ad­ministracyjnego, postępowania w sprawie wznowienia postępowania.
Punkt wyjścia rozważań stanowi zasada trwałości decyzji administracyjnej, stanowiąca element zasady ochrony zaufania i zasady demokratycznego państwa prawnego. Stabilność decyzji administracyjnej traktuję jako regułę; decyzja po­siadająca przymiot trwałości, w drodze wyjątku, może być natomiast wzruszona - ze względu na swoją wadliwość lub wadliwość postępowania, w którym została wydana.
Nadzwyczajny system weryfikacji decyzji administracyjnej ma wyjątkowy charakter. Przepisy prawne dotyczące tego trybu należy interpretować ścieśnia­jąco. Determinuje to sposób wykładni art. 145 § 1 i 145a kp.a. w dalszych roz­działach pracy; przyczyny wznowienia postępowania, wskazane w tych przepi­sach stanowią wyłom od trwałości decyzji administracyjnej; dlatego też pew­nych pojęć nie można interpretować rozszerzające np. pojęcie przestępstwa w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. nie obejmuje wykroczeń.

W kolejnym rozdziale przedstawiono ogólne zagadnienia związane z instytucją wznowienia postępowania i z jego przesłankami.
Dokonano w nim roz­różnienia na przesłanki i przyczyny (art. 145 § 1 i 145a k.p.a.) wznowienia po­stępowania administracyjnego, przy czym przez przesłanki rozumieć można przesłanki pozytywne (rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną i wystąpienie jednej z podstaw wskazanych w art. 145 § 1 i 145a k.p.a.) oraz tzw. „przesłanki negatywne" (art. 146 k.p.a.). Z kolei przyczyny wznowienia postępowania admi­nistracyjnego to tylko podstawy wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 i 145a k.p.a. Rozróżnienie na przesłanki i przyczyny wznowienia postępowa­nia jest powodem, dla którego nie omówiono ich w jednym rozdziale.
Następnie analizie poddano poszczególne przyczyny wznowienia postępowa­nia administracyjnego. Przedstawiony w nich zostanie zakres poszczególnych przepisów. Wyjaśnienie istoty przyczyn wznowienia postępowania administra­cyjnego wymaga również porównania ich z polską regulacją przedwojenną, za­wartą w Rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Dopełnienie stanowi rozdział dotyczący toku postępowania w sprawie wznowienia dotychczasowego postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Poprzez analizę czynności procesowych wykazano, że postępowa­nie wznowieniowe dotyczy nowej sprawy administracyjnej, która jednak moc­no osadzona jest w dotychczasowym postępowaniu.
Postępowanie wyjaśniające odnoszące się do badania przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 i 2 k.p.a., przeprowadzane musi być z uwzględnieniem specyfiki tych przepisów.

5. W niniejszej pracy zastosowano metodę dogmatyczną, a więc taką, która dokonuje interpretacji przepisów prawa; jest to metoda, która pozwala osiągnąć i odkryć nowe rozwiązania. Wykorzystuje ona wiedzę logiczno-językową.
Konieczne jest zatem przedstawienie obowiązujących przepisów prawnych, któ­re należy poddać szczegółowej analizie.
Niezbędna jest wykładnia obowiązują­cych przepisów - przede wszystkim językowa, ale także systemowa.
Proponując określone znaczenie przepisów, w następnej kolejności dokonuje się ich oceny. W przypadku noty negatywnej konieczne staje się zaproponowanie własnych rozwiązań, które staną się wnioskami de lege ferenda.


SPIS TREŚCI :

WYKAZ WAŻNIEJSZYCH SKRÓTÓW

WSTĘP

ROZDZIAŁ I
ZASADA TRWAŁOŚCI DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ

1. Istota zasady trwałości decyzji
2. Odstępstwa od stabilności decyzji administracyjnej
3. Nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji administracyjnej

ROZDZIAŁ II
OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA

1. Istota wznowienia postępowania
2. Przesłanka pozytywna - załatwienie sprawy decyzją ostateczną
2.1. „Sprawa" w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a
2.2. Decyzja ostateczna
2.3. Decyzje merytoryczne i niemerytoryczne
2.4. Inne niż decyzja formy zakończenia sprawy
3. Problem tzw. Przesłanek negatywnych wznowienia postępowania

ROZDZIAŁ III
PRZYCZYNY WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

1. Ogólna charakterystyka przyczyn wznowienia postępowania
2. Systematyka przyczyn wznowienia postępowania
3. Rozgraniczenie przyczyn wznowienia postępowania od okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej
4. Poszczególne przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego
4.1. Ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności na podstawie fałszywych dowodów (art. 145 § 1 Pkt 1 k.p.a.)
4.2. Wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 Pkt 2 k.p.a.)
4.3. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu (art. 145 § 1 Pkt 3 k.p.a.)
4.4. Brak udziału strony w postępowaniu (art 145 § 1 Pkt 4 k.p.a.)
4.5. Wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub dowodów (145 § 1 pkt 5 k.p.a.)
4.6. Brak stanowiska innego organu (art. 145 § 1 Pkt 6 k.p.a.)
4.7. Odmienne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (art. 145 § 1 Pkt 7 k.p.a.)
4.8. Uchylenie, zmiana rozstrzygnięcia uprzedniego (art. 145 § 1 Pkt 8 k.p.a.)
4.8. Orzeczenie trybunału konstytucyjnego (art. 145A k.p.a.)

ROZDZIAŁ IV
POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WZNOWIENIA DOTYCHCZASOWEGO POSTĘPOWANIA Z PRZYCZYN OKREŚLONYCH W ART.145 § 1 I 145A K.P.A.

1. Uwagi wprowadzające
2. Właściwość organu
3. Czynności postępowania wznowieniowego
3.1. Wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu lub na żądanie strony
3.2. Postępowanie wstępne
3.3. Forma wszczęcia postępowania lub odmowy wszczęcia postępowania
3.4. Postanowienie o wznowieniu postępowania
3.5. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania
3.6. Postępowanie wyjaśniające (rozpoznawcze)
3.7. Decyzje rozstrzygające sprawę
3.8. Zaskarżanie decyzji wydanych na skutek wznowienia postępowania administracyjnego

WNIOSKI KOŃCOWE

BIBLIOGRAFIA